보수층을 중심으로 한 토지 공개념에 대한 해석은 이렇다 할 논리도 없고, 이론과도 부합하지 않는다? 토지 공개념을 오로지 이념적 논리로 국민을 편 가르기 할 목적으로 토지 공개념의 기본 취지를 흐리고 있다는 지적이 일고 있다. 토지 공개념, 정치권은 누구를 위해 내놓은 주장인가?

참여연대 민생희망본부와 다수의 시민사회단체 등은 연대(이하 참여연대)하여 22일 오전 “토지 공개념 강화, 주거권 신설한 대통령 헌법 개정안 환영한다”는 제목으로 논평을 냈다. 이들은 “토지공개념 강화, 주거권 신설한 대통령 헌법개정안 환영한다”면서 “토지 공개념으로 안정적 거주기간, 부담가능한 주거비 등 주거권 실질화 조치가 필요하다. 사회적 불평등 해소 위해 토지 공개념 실현하는 추가적인 정책을 도입해야 한다”고 주장했다.

▲ 토지 공개념, 누구를 위한 것인가?

참여연대는 토지 공개념에 대해 “청와대는 지난 20일 대통령 헌법개정안의 헌법전문과 기본권 분야 일부를 발표하며, ‘사회보장을 국가의 시혜적 의무에서 국민의 기본적 권리로 변경하여 사회보장을 실질화하고, 쾌적하고 안정적인 주거생활을 할 수 있는 주거권을 신설’하겠다고 밝혔다.

‘토지의 공공성과 합리적 사용을 확보하기 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과’하겠다고 밝히며 토지 공개념을 명시하겠다고 발표했다. 현행 헌법에서도 헌법 제34조, 제35조 제1항 및 제3항 등을 통해 주거권을 인정하고 있다는 것이 학계의 보편적 인식이지만 이번 개헌안이 헌법에 ‘쾌적하고 안정적인 주거생활을 할 권리’로 주거권을 명시하기로 한 것은 분명히 크게 진전된 것”이라고 참여연대는 토지 공개념에 대해 해석했다.

참여연대는 토지 공개념에 관하여 “대다수 국민의 자산이 부동산에 집중된 상황에서 갈수록 심화되는 불평등을 해소하고 부동산 투기로 인한 서민들의 피해를 막기 위해 토지 공개념을 강화하는 것은 필수불가결한 조치로 환영할 만하다”면서 “하지만 이번 개헌안에 기본권으로 명시된 주거권을 실질화하는 내용인 최저주거기준, 주택의 투기를 막기 위한 보유세제 강화, 주거취약계층의 주거권을 실질적으로 보장할 수 있는 주택 임대료에 대한 실비 수준의 공적 제한이나 공적임대주택 공급의무 등의 세부 조항들이 토지 공개념과 함께 담기지 않은 점은 크게 아쉽다”고 토지 공개념에 추가해야할 내용에 대해서도 전했다.

참여연대는 토지 공개념이 “정부는 2017년 주거복지로드맵 발표를 통해 주거복지를 강화하겠다는 기본방침을 선언하였으나 주택임차인의 계약 갱신청구권, 임대료 인상률 상한제 등 임대차 안정화를 위한 핵심조치는 여전히 법제화되지 않고 주거빈곤층을 포함한 저소득층에 대한 주거복지는 잔여적 복지 모델을 크게 벗어나지 못하고 있다”면서 “또한 한국의 주거권 현실은 유엔 사회권위원회의 일반논평 4의 기준(점유의 안정성, 적정한 주거기반시설 및 서비스, 부담가능성, 최저기준 확보, 접근 가능성, 적절한 위치, 문화적 적절성)에 비추어 토지 공개념은 미흡한 부분이 적지 않다. 이번 토지 공개념 개헌안을 계기로 주거기본권에 대한 사회적 논의가 활발해지고 주거권을 실현하기 위한 토지 공개념과 더불어 국가의 역할도 더욱 강화되어야 할 것”이라고 주장했다.

참여연대는 토지 공개념은 “토지 공개념에 대해서는 이미 헌법재판소가 ‘재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것을 의미하지 않으며, 입법자는 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정 용도로 사용하는 권리를 제한할 수 있다’고 여러 차례 확인(89헌마214, 90헌바16, 97헌바78)한 바 있다”면서 “또한 토지 공개념은 토지의 개발이나 건축이 법률로 정한 재산권의 내용과 한계 내에서만 가능한 것일 뿐만 아니라 토지재산권의 강한 사회성과 공공성으로 말미암아 다른 재산권보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다고 판단하고 있다”고 토지 공개념을 해석했다.

참여연대는 나아가 토지 공개념에 대해 “정부는 토지 공개념 등 헌법개헌안에 이러한 원칙을 명문화하는 것을 넘어 토지 이용의 공공성 강화, 토지의 이용과 개발에 따른 개발이익 환수를 위한 법제도 정비, 보유세 강화 등의 조치를 통해 부동산의 과도한 상품화로 인한 사회적 불평등 심화를 해소하기 위한 노력을 토지 공개념과 병행해서 계속해야 한다”고 지적했다.

참여연대는 토지 공개념과 개헌 전체에 대해서도 언급했다. 참여연대는 “이번 토지 공개념 등 헌법 개정 논의를 계기로 주거권을 국민의 헌법상 기본권으로 명시하는 것과 동시에 주거권이 공허한 권리가 되지 않도록 정부는 주거권을 내용적으로 실질화하는 조치를 취하여야 한다”면서 “주거의 안정은 인간이 인간답게 살기 위한 기본적 요구이며 이를 실현하기 위해서는 토지 공개념으로 토지의 공공성과 합리적 이용을 위한 특별한 규제가 필요하다. 이번 개헌안이 후퇴하지 않고 추진되어 국민의 쾌적하고 안정적인 주거생활이 실현되고 토지와 주택이 사인의 투기적 상품 거래와 자산축적 수단이 아닌 공공성에 기반한 진정한 삶의 터전이 되기를 희망한다”고 토지 공개념에 대해 옹호하는 입장을 밝혔다.

변호사 출신인 백혜련 더불어민주당 의원은 “현행 헌법 23조라든지 122조에서 재산권의 행사는 공공복리에 적합해야 하고, 공공의 필요에 의해 제한할 수 있도록 되어 있다”면서 “(토지 공개념은) 이 조항을 좀 더 구체화 한 것으로 볼 수 있다”고 말했다.

백혜련 의원은 “사실 우리나라 법을 보면, 1950년에 농지개혁법을 필두로 해서 농지법에도 사실 토지 공개념이 반영되어 있는 것”이라며 “노태우 정부에서도 급격히 상승하는 부동산 가격에 대한 대책으로 노태우 정부에서 사실 토지 공개념에 대해서 본격적으로 연구가 시작되고 그런 법률들이 통과가 된다”고 쭈ᅟᅡᆼ했다.

이어 토지 공개념이 시장논리와 상충한다는 주장에 대해서는 “사회주의 헌법이라는 논리는 색깔론이라고 본다”면서 “현대 사회에서 대부분의 국가들이 토지 공개념을 도입하고 있다. 싱가포르·홍콩 같은 경우는 나라 전체에 토지공공임대제를 도입해서 운영해왔다. 영국·호주·미국 일부 도시도 토지공공임대제 원리로 개발되고 있다. 그리고 네덜란드·스웨덴·핀란드·이스라엘 이런 나라들도 많은 부분에서 토지 공개념을 도입하고 있다. 현재의 경제 자본주의 체제의 미진한 점을 보충하는 개념으로서 (토지 공개념은) 전 세계적인 흐름이라고 본다”고 말했다.

[한인협 = 이수철 기자]

이수철 기자  kimop@naver.com